НОВЫЙ КОДЕКС. ЖИЗНЬ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

Ирек Файзуллин:

— Градостроительство — это, в первую очередь, взаимодействие, достижение баланса интересов органов государственного управления, бизнеса и населения конкретной территории. Новый Градостроительный кодекс РФ тоже появился не сам по себе, он — следствие принятия принципиальных законов в области местного самоуправления, землепользования, охраны окружающей среды и т. д. К сожалению, среди критиков кодекса очень мало людей, способных профессионально подойти к решению поставленных им вопросов. Кодекс, безусловно, нуждается в некоторых корректировках, но он устанавливает основные принципы градорегулирования, и в этом главное его предназначение. Пока он не работает в полную силу, и это правда. А чтобы заработал, на всех уровнях власти, местного самоуправления, в кругах инвесторов и среди населения должно быть понимание тех механизмов, которые предложены кодексом для достижения соглашений между заинтересованными лицами при решения конкретных вопросов градостроительной деятельности.

Переход на экономико-правововые принципы в градостроительстве займет как минимум период до 2010 года. За это время должны быть решены все вопросы по методическому и техническому регулированию, а также в полном объеме должно заработать законодательство в области местного самоуправления. Соответственно должна быть подготовлена вся предусмотренная новым кодексом документация, а значит, установлен и обеспечен порядок ее финансирования. Также необходимо наладить новую систему органов в области управления градостроительной деятельностью всех уровней, в том числе решая вопросы подготовки кадров.

Уложиться в эти сроки, учитывая активность процессов упорядочивания землепользования, обеспечить функционирование хозяйственного механизма в переходный период крайне сложно. Очень часто возникают проблемы реализации декларированных законом норм и технической возможности их реализации.

Приведу пример. Чтобы получить свидетельство о регистрации земельного участка, по закону нужно иметь градостроительный план этого участка со всеми наложенными на него ограничениями, которые содержатся в генплане, проекте планировки, проекте межевания. Предоставление плана по закону производится бесплатно и в установленный срок. Значит, для выполнения этой работы потребуется армия чиновников в каждой администрации. В каком бюджете искать средства на их содержание и профессиональную подготовку?

А вот другой пример, характеризующий переходный период. Градостроительный кодекс РФ делегирует большой пакет полномочий на уровень местного самоуправления, оставляя методическое обеспечение за Федерацией. И это совершенно правильно: документы Регистрационной палаты должны иметь четкий стандарт, одинаково входить во все базы данных. Но четыре десятка методик, инструкций и форм застряли на стадии подготовки с 2004 года.

Следствием переходного периода, когда законодательное поле окончательно не сформировано, являются возможность произвола чиновников и коррупция. В этой ситуации мы, в первую очередь, можем опираться на Указ Президента Республики Татарстан «О борьбе с коррупцией», который на системном уровне рассматривает такие принципиальные вопросы, как система назначений чиновников, принципы карьерного роста и др.

Самоуправление как оно есть

— Насколько готовы органы местного самоуправления взять на себя функцию управления градостроительством, как это предписывает закон?

— Децентрализация управления по определению требует увеличения штатов. Техническая передача органам местного самоуправления полномочий, разумеется, не повлекла за собой появления там ни компетентных кадров, ни средств, ни документации. Определенный вакуум особенно ощущается там, где идет процесс обновления команды местного самоуправления. Лакмусовой бумажкой ситуации стало торможение процессов реализации федеральной программы доступного и комфортного жилья вследствие отсутствия подготовленных участков под застройку. Органы местного самоуправления еще не скоро научатся на своих ошибках. А ведь их задача — защищать интересы всего общества, имея на противоположной стороне бизнес с куда более богатыми возможностями и со своим интересом, в том числе и спекулятивным. В этой ситуации государство было вынуждено пойти на восстановление контроля со стороны субъектов Федерации в формулировке «делегирование полномочий». Эти поправки вступят в силу с января 2007 года.

В органах самоуправления пока еще нет понимания, что любой градостроительный документ — это документ согласия власти, бизнеса и населения, и он обязательно должен быть обсужден и принят. Они еще не осознали, как работает этот механизм.

Показательна в этом отношении ситуация с проведением в Казани публичных слушаний по проектам планировки и межевания ряда территорий. Совершенно правильно была поставлена задача о необходимости разработки проектов межевания, чтобы получить четкие границы внутри районов, чтобы в них могли проходить процессы приватизации, можно было определить зоны, закрепленные в муниципальной собственности. Однако при организации слушаний были допущены десятки нарушений, порой трудно объяснимых, когда дата выхода постановления мэра города о слушаниях оказалась позже даты самих слушаний, назначение слушаний в рабочее время или отсутствие предварительной экспозиции проектов межевания, т. е. самого материала для обсуждения. Реакция населения адекватная — на слушания приходят единицы, или в зале все здороваются друг с другом по имени-отчеству, т. е. сидит та же районная администрация. А это очень печально, потому что проконтролировать качество жилой среды может только население. Где будет или не будет стоять детская площадка, где разместится мусорный контейнер, как пройдет граница с соседним домовладением — это то, чем должно озаботиться местное самоуправление.

Нельзя сказать, что первый блин получился комом, в любом случае — это обретение опыта. К проектированию были привлечены квалифицированные специалисты, что определило хорошее качество проектных предложений. Представители уже нескольких администраций внимательно изучают казанские материалы и процедуры, чтобы не допустить ошибок у себя. А это, действительно, — принципиальные вещи, в них — наше будущее. Пока администрации чаще делают эту работу очень формально, стараясь лишь отчетно-протокольно выполнить требования закона. Но именно для администрации крайне важно, чтобы те разногласия, которые возникли в ходе слушаний между собственниками, пользователями, арендаторами участков, были приняты институтом-разработчиком, а откорректированный документ был полностью сбалансирован. Если все сделано правильно, не будет проблем в будущем землеустройстве. Если проскочить эту стадию, проблемы обязательно появятся. Протесты начнутся, когда бульдозер придет расчищать площадку под застройку на определенном при межевании сверхнормативном земельном участке. А задача — выявить эти конфликты интересов уже в процессе слушаний.

— Какова, на ваш взгляд, должна быть в этом процессе роль СМИ, называемых в народе четвертой властью?

— Здесь тоже есть противоречия. Любой журналист хочет, прежде всего, чтобы его материал был ярким, поднимал проблемные вопросы, будоражил население. А в интересах архитектуры, градостроительного регулирования, напротив, нужно спокойное, конструктивное рассмотрение, в процессе которого отмечаются положительные стороны проектов и даются обоснования принимаемых решений, сравниваются варианты. Необходимо бывает понять все точки зрения. Поэтому, когда телевидение, отсняв на обсуждении первого докладчика, уже бежит монтировать материал, разве можно за этим увидеть суть профессионального подхода к судьбоносному для города вопросу?! Поэтому в градостроительстве необходимо погружение в тему. К слову сказать, на публичных слушаниях по проекту межевания не было замечено ни одного корреспондента, хотя это очень важный и ответственный документ.

Затронут и другой насущный вопрос — о профессиональной критике. Каким бы классным ни был тот или иной архитектор, без реального обсуждения его проекта выход на новое качество формируемой застройки в среде конкретного поселения весьма проблематичен. А между тем, в Союзе архитекторов сегодня сформировался своеобразный этический кодекс, который отнимает у архитектора право оценивать и критиковать произведение другого автора. Результатом такого «искусствоведческого» подхода стало то, что высказать свое мнение может только население, а это, как правило, всегда лучше того, что было. Но без профессиональной подготовки и информации о конкретной градостроительной ситуации трудно распознать функциональные и объемно-планировочные недостатки проекта, выявить потенциальные возможности территории, которые могли бы проявиться при другом подходе. Но профессионалы от критики отрезаны, кроме случаев прямого нарушения объективных основ градостроительства. Проблему эту надо решать, потому что она приводит к защите цеховых интересов в ущерб интересам архитектурного образа поселений республики. И это тоже задача четвертой власти.

Казань. Генеральный план

— Сейчас выставлен на обсуждение новый генплан Казани. Ваше к нему отношение?

— Разработка документации на уровне генерального плана — это всегда шаг вперед. Генплан — ключевой элемент в системе градорегулирования любого поселения. Поэтому спешка в принятии такого документа только вредит. Работа по подготовке любой градостроительной документации очень трудоемкая, сложная для защиты и предполагающая большую ответственность. Объективные трудности работы над генпланом связаны с принятием нового Градостроительного кодекса России. Законодательно изменилась вся «начинка» генплана — начинали готовить одно, сдавать же нужно совершенно другое. Генпланы сегодня становятся основой для подготовки правил землепользования и застройки, заменяющих фактически бывшие строительные нормы и правила. И серьезность этого момента понимает пока только узкий круг специалистов. А результаты видят все.

Проиллюстрирую сказанное. Казань де-юре имеет генеральный план 1969 года. Это очень хорошо сбалансированный документ, но Казань по многим позициям функционально-планировочного развития его переросла. Бурное строительство в Казани, вызванное ее тысячелетием и многими другими процессами, концентрацией усилий инвесторов, велось в том числе и в историческом центре города. А он не имел и до сих пор не имеет проекта планировки. Это значит, что не определены красные линии, гарантирующие развитие улично-дорожной сети, выделение общественных пространств, зеленых зон; не определены соотношение этажности, спектр допустимых функций, режимы максимальных значений. Поэтому все, что сегодня строится, — это импровизация чиновников, в большей или меньшей степени подготовленная локальными макетами ограниченных зон, что явно не позволяет видеть картину в целом. Потери при таком подходе неизбежны, так как не установлены жесткие критерии к объектам строительства и реконструкции.

Хорошо, если мы получаем объекты, которые по качеству архитектурных решений лучше прежних, снесенных памятников, но в большинстве случаев этого не происходит. Заказчику в условиях рынка нужно строить быстро (еще вчера!), дешево (в том числе дешевый проект), с максимальной, с точки зрения бизнеса, отдачей. Его можно уговаривать строить красиво и добротно, давить на патриотизм, но если у вас нет проекта планировки, регламентов, то ограничительных барьеров, в том числе правовых, у города нет. Сегодня в центре Казани мы видим многоэтажные новостройки на месте бывших 2-этажных домов. Если в них без развития инфраструктуры — прежде всего, транспортной — завтра въедут торговля, офисы, жилье, вы увидите, во что превратится центр Казани.

Генплан также определяет габариты, рамки и режимы охраны исторических памятников. Мы не можем себе позволить не только заслонить 9-этажками Казанский кремль, но даже разместить рядом с ним что-то сравнимое по габаритам. Кремль — это не только наше духовное, культурное достояние, но и материальное богатство. Туристы поедут в Казань смотреть Кремль, а не роскошные «новоделы». Кроме того, Кремль стал объектом ЮНЕСКО, что уже является международным обязательством. Поэтому сегодня должно быть очень четко, жестко, юридическим языком ограничено действие инвестора в историческом центре Казани. Без генерального плана начинаются действия «методом постепенного отрезания»: кошки без хвоста не бывает, но если чуть-чуть отрезать, может, и не заметят. Так, по чуть-чуть, можем потерять целое.

Поэтому принятие нового генплана необходимо, если в нем предложены решения основных проблем городского развития. Официально на согласование генплан Казани в министерство пока не представлен. Ведется обсуждение материалов, выставленных на официальном сайте администрации. Надо отметить хорошую организацию этого процесса по месту жительства, в районах города Казани. Однако объем графических материалов вызывает некоторое недоумение, тем более когда знаешь, что документ создавался в течение нескольких лет, а результатом должен стать переход к новым правилам, когда по каждой зоне должны быть прописаны ее регламент, высотность и т. д. Ничего этого нет. Даже проект генплана Набережных Челнов, все-таки меньшего по статусу в республике муниципального образования, был представлен и обсужден на совершенно другом уровне.

Проблему представляет и то, что генплан предлагает мероприятия в границах всех прилегающих к Казани районов, а Закон о местном самоуправлении говорит, что проектировать можно только на своей территории, точно так же, как нельзя расставлять мебель в чужой квартире. Поэтому утвердить этот документ в границах, вдвое больших территории самого города, на уровне представительной власти Казани нельзя.

И если говорить в масштабах России и Татарстана, особое значение в рамках нового Градостроительного кодекса приобретает взаимодействие территорий. Местные самоуправления, отделившись границами, которые утверждены на уровне Кабинета министров РТ, пока не имеют ни механизмов, ни опыта взаимодействия, а это крайне важно. Например, как Казань может жить, не имея перспективы развития новых источников водоснабжения? А разведанные запасы — на территории Лаишевского района. Результатом должен быть определенный кодексом документ совместного планирования. И совершенно необязательно сразу поднимать вопрос о присоединении этих территорий к Казани. Если у нас территории большинства садоводческих товариществ доходят до Камского устья, то это вовсе не значит, что их надо присоединять к Казани. Взаимодействие муниципальных образований на основании совместного градостроительного планирования — вот основной путь решения таких вопросов.