• Сроки принятия закона «О недрах»
• Участие иностранных компаний
• Условия передачи права пользования участками месторождений
• Обязательства государства перед инвесторами
• Восполнение минерально-сырьевой базы
• Единый экологический кодекс

Министр природных ресурсов РФ Ю.П.Трутнев ответил на вопросы журнала «Мировая энергетика».

Юрий Петрович, есть ли надежда, что в марте будет, наконец, принят новый закон «О недрах»?

В феврале — марте мы внесем его проект на рассмотрение в правительство. Что касается дальнейшей процедуры, то на принятие закона, на его прохождение через Государственную Думу и Совет Федерации, обычно, требуется полгода.

Известно, что Минприроды добивается, чтобы новый закон «О недрах» не был рамочным. Много ли в нем будет норм прямого действия?

Мы исходим из того, что закон «О недрах» должен быть законом прямого действия. Сейчас идет борьба с количеством отсылочных норм, без которых обойтись невозможно. Есть чисто технологические процессы, например, оценка начальной стоимости выставляемых на аукцион месторождений. Сегодня мы получаем платежи по результатам аукционов в 20−30 раз больше стартовой цены. Значит ли это, что нам нужно радоваться, хлопать в ладоши оттого, что стало больше порядка на аукционах, больше реальной конкуренции и меньше сговора, участия административного ресурса, раз цены пошли вверх? Да. Но напрашивается простой вывод: если цены превышают стартовые платежи настолько, значит, мы стартовые платежи считать не умеем. Совершенно очевидно, что надо разрабатывать новую методику оценки стартового платежа. Вписывать ее в закон мы не можем. Это должен быть отдельный нормативный документ.
Тем не менее, постараемся, чтобы отсылок, которые должны быть прописаны отдельно, было как можно меньше.

Допустим, закон будет принят в течение полугода. А вот как долго будут разрабатываться подзаконные акты к нему?

Мы исходим из того, что в течение месяца-двух они будут подготовлены.

Значит, до конца 2005 года закон «О недрах» может вступить в силу и реально заработать?

Да. Хотел бы надеяться, что к концу 2005 года недропользователи получат новый закон.

В законопроекте «О недрах» есть такая норма: «иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и международные организации не могут быть пользователями недр, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом». Как она согласуется со стремлением государства привлекать иностранные инвестиции в нашу экономику? Или это некий барьер для зарубежных инвесторов?

Не барьер, а, на мой взгляд, уважение к самим себе, прежде всего. Дело в том, что эта норма практически дословно скопирована с американского законодательства.

Серьезно?

Абсолютно. Не мы одни к себе с уважением относимся. С помощью этой статьи закона мы хотим сказать иностранным инвесторам: уважаемые коллеги, если вы желаете работать в Российской Федерации, не сочтите за труд зарегистрировать свое предприятие в России в соответствии с ее законодательством. Все. Это выполнимые требования. Никаких сложностей для того, чтобы Shell, British Petroleum или иные замечательные компании зарегистрировали свои предприятия в России по нашим законам, нет. Мы считаем, что если другие государства могут себе позволить предлагать участникам рынка, в том числе российским компаниям, подобные правила игры, то и Россия, как одна из богатейших ресурсами стран мира, имеет право на разработку собственных правил.

Говорить, что мы тем самым полностью закрываем дорогу иностранному бизнесу — неверно. Кстати, компании-нерезиденты принимали участие в обсуждении законопроекта. Они не считают, что данная норма является препятствием для участия иностранного капитала.
Я уверен: ничто не мешает зарубежным компаниям делать любые капиталовложения в наш ТЭК с помощью дочерней компании, на 100 процентов принадлежащей иностранцам, но зарегистрированной в России. Инвестируйте на доброе здоровье. Кстати, если компания зарегистрирована по законам Российской Федерации, это дает больше возможностей контролировать уплату налогов, и к тому же в ней будет работать российский персонал, что тоже неплохо.

В новом законе «О недрах» предусмотрено также проведение закрытых аукционов без участия иностранных компаний. Разве это правило не снижает конечную цену продажи права пользования участками месторождений?

Это уже другая ситуация. Не берусь утверждать, что данная правовая норма будет применяться часто, но закон пишется не на один день, он создается на несколько лет вперед. Есть месторождения, которые стратегически важны для России. Поэтому какие-то месторождения могут быть закрыты для компаний с преимущественным участием иностранного капитала.

В марте мы планируем выставить на аукцион Удоканское медное месторождение. Что для нас лучше: получить максимальную цену за право на его разработку или добиться того, чтобы продукция более высокого передела производилась в России? Нам важно не просто добывать меди, а ее перерабатывать у нас в стране до конечных продуктов. Мы хотим, чтобы с медью не получилось так, как, например, с древесиной: пилят деревья здесь, а перерабатывают за рубежом.

По Удокану нужны особые условия допуска компаний к его освоению, которые создают национальный режим природопользования. Думаю, мы не можем разрешить участие иностранцев в данном аукционе. С точки зрения национальных интересов эта позиция абсолютно правильная. Ее поддерживают очень многие, и, в частности, мэр Москвы Юрий Лужков.
Хочу сказать, возможно, удивительную вещь, но все наши требования понятны и прозрачны для иностранцев. Почему? По очень простой причине: им гораздо меньше нравится ситуация, когда мы не находим в себе решимости не допускать на аукцион компании-нерезиденты, а какими-то административными путями, тихо, но упорно, выдавливаем иностранцев с рынка. Мы хотим создать честные правила игры: или говорим, что данный аукцион только для российских резидентов, или — что для всех, но тогда действительно аукцион для всех. Нерезиденты, кстати, спокойно принимают это условие, для них важнее определенность.

Конкурсы на право пользования недрами заменены денежным аукционом. Однако эксперты говорят, что отказ от системы конкурсов вытеснит мелкий и средний бизнес. Он просто проиграет крупным компаниям на аукционе что называется кошельком. Согласны вы с этим утверждением?

Не согласен. Конкурсы — это попытка создания таких условий, которые бы дали возможность конкретной компании получить право на пользования недрами. Выбрать компанию на конкурсе, пытаясь определить, у кого выше квалификация, кто обладает новейшей технологией — безумно трудная задача. Потому что технологий сегодня много, если одна устарела, я куплю другую, более эффективную. Нужны определенные специалисты — я их тоже получу, нет проблем. И никто не может утверждать, что у мелких компаний на конкурсе больше преимуществ. Нужно исходить из того, что конкурс — это вещь субъективная, решение принимает чиновник, а кто сказал, что крупной компании труднее выиграть у небольшой? Легче. Небольшая компания может выигрывать у крупной только за счет целенаправленности своих действий: отработав технологии, создав инфраструктуру, необходимую именно для небольшого месторождения, избавившись от лишнего персонала. Другого пути нет.

Я согласен с демонополизацией рынка. Но решать эту задачу нужно не конкурсами, а повышением требовательности к компаниям, отбирать у них месторождения, если они их не используют. И добиваться прозрачности проведения аукционов. Мы знаем, что искажение принципов прозрачности и конкурсности пока существует. Их на порядок меньше, чем было, но они есть. Постараемся полностью вычистить законодательное пространство, чтобы результаты аукционов не зависели ни от каких чиновников и ни от каких трюков. Просто места для них не останется.

Вы говорите о том, что у компании, которая обязалась освоить месторождение и не сделала этого, нужно отбирать лицензию. Здесь возникает проблема взаимных обязательств инвестора и государства. Обязательства инвесторов достаточно хорошо прописаны, а каковы должны быть обязательства государства перед инвесторами? Предположим, компания взяла участок и обязалась его за год освоить, но за это время ужесточился налоговый режим. Из-за этого пользователь недр не смог в намеченный срок выполнить свои обязательства. Что же, отбирать у него за это лицензию?

Извините, но мне этот пример не кажется очень корректным. Во-первых, налогообложение в целом в стране снижается. Да, ставка НДПИ для компаний, занимающихся добычей углеводородного сырья, повышается, но она повышается пропорционально изменению мировых цен.
Честно говоря, общество в этом вопросе очень поляризовано. Я знаю точку зрения компаний и с уважением к ней отношусь: повышать постоянно налог на нефтяников не очень хорошо, им надо еще осваивать месторождения, вкладывать деньги в развитие. Однако в обществе есть и другая позиция — сегодня нефтяная отрасль является самой высокооплачиваемой в стране, поэтому нефтяникам нужно делиться своими доходами. И к этому мнению тоже можно прислушиваться. Я не хочу сейчас обсуждать повышение ставки НДПИ, не я принимал это решение, но нефтяная отрасль, действительно, наиболее выгодный вид деятельности в Российской Федерации. Никакая другая отрасль не способна конкурировать с ней сегодня по прибыльности.

Да, компания по независящим от нее причинам может не выполнить лицензионные соглашения в срок. Однако, на мой взгляд, это чаще всего не связано с экономикой. Если бы вы меня спросили, что более всего влияет на монополизацию рынка, я бы ответил: не соотношение конкурсов и аукционов, а то, что малая компания, даже победив крупную по небольшому месторождению, не может попасть в «трубу», воспользоваться уже построенной инфраструктурой. Вот эта проблема есть. Частично ее решение содержится в новом законе «О недрах».
Я считаю, что государство в немалой степени теряет от высокой степени монополизации сырьевого рынка. Другой разговор, что степень важности наших крупных компаний для страны и бюджета настолько велика, что перемены в этом секторе должны быть десять раз продуманы. Делать их нужно, но лучше не спешить.

Но все-таки, прописаны ли в законе «О недрах» обязательства государства перед инвесторами?

Да. Но обязательства государства при лицензионной системе минимальны — ведь оно дает компаниям право на использование недр. В новом законе «О недрах» конструкция несколько меняется — вместо лицензии появляется договор, который предусматривает ответственность двух сторон. Государство, предоставляя компаниям право пользования недрами, несет ответственность за общесистемные вещи, связанные с развитием инвестиционного климата. Но эта ответственность не сопоставима с ответственностью инвестора, который берет на себя обязательства использовать недра — часть национального достояния — на пользу не только себе, но и государству, и обществу.

Насколько широко может быть распространена практика предоставления компаниям участков месторождений на основе специального договора между государством и инвестором — только при продаже прав на новые участки или постепенно договор начнет заменять лицензионную систему?

Будут ли договора заменять лицензии? Мы не будем отзывать те лицензии, которые уже выданы на разработку месторождений, но при завершении их действия будет происходить переход на договор, очевидно, в добровольном порядке. Переход на договорную систему займет достаточно длительный срок, ведь месторождения разрабатываются десятилетиями. Хотя понятно, что когда в стране выдано 13 тысяч лицензий, вряд ли все компании перейдут на договор.

Министерство природы нередко обвиняли в предвзятости при выдаче лицензий на месторождения. Как теперь упорядочен этот процесс?

Во-первых, с конкурсами мы покончили, идут только аукционы. Соответственно все просто и прозрачно: кто больше заплатил, тот и выиграл. Во- вторых, раньше аукционы по геологическому изучению недр никогда не проводились — теперь проводятся. Сегодня у нас порядок следующий: хочешь заниматься геологическим изучением, можешь получить сквозную лицензию на него, а также геологоразведку и дальнейшую эксплуатацию месторождения. Компания подает заявку, мы обязаны опубликовать по ней сроки и условия проведения аукциона. Если заявляется второй пользователь, который тоже хочет участвовать, тогда проводится аукцион. Если пользователь-конкурент не появляется, выдаем лицензию заявителю на безальтернативной основе.

Государство собирается самостоятельно проводить предварительное изучение месторождений. Предполагается ли компенсация затрат, например, при продаже участков компаниям?

Да, мы считаем, что государство должно проводить геологическое изучение за счет бюджетных средств. В ноябре 2004 года правительство утвердило долгосрочную программу изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России до 2020 года. В случае ее выполнения мы выйдем на расширенное воспроизводство, уровни запасов по всем видам полезных ископаемых по отношению к уровню 2005 года будут выше и даже увеличатся. За геологическое изучение конкретного месторождения будет платить компания, выигравшая на аукционе право на пользование им.

Каким образом государство рассчитывает полноценно поддерживать минеральные запасы, если отсутствует целевой налог на ВМСБ? И как, кстати, Вы относитесь к тому, что он был в свое время отменен?

Негативно. Считаю, что ВМСБ был механизмом, который позволял достаточно эффективно решать задачу восполнения минерально-сырьевой базы. Хотя в целом я Минфин понимаю. С точки зрения повышения прозрачности бюджета лучше, когда все деньги обезличено приходят в бюджет и также обезличено распределяются. Проблема в том, что от минерально-сырьевой базы страны зависят 70 процентов экспорта и 60 процентов бюджета. С ней любые игры очень опасны.
Действие в принципе хорошее — налог отменили. Но если уровень разведанных запасов упадет ниже необходимого для добычи уровня — это повлечет тяжелые последствия для экономики. Тем не менее, я считаю, что этот налог вернуть сегодня невозможно. Тема ушла и надо искать выход в рамках существующей ситуации. И мы этот выход нашли. Это программа воспроизводства минерально-сырьевой базы до 2020 года. Для ее реализации планируется уже с 2006 года значительное увеличение средств из бюджета. Минфин от этого не в восторге. Но правительство программу одобрило.

Собирается ли Минприроды ликвидировать нынешнюю практику хищнической отработки наиболее богатых участков на углеводородных месторождениях?

В действующем законе «О недрах» записано, что лицензию у недропользователя можно отобрать за существенные нарушения лицензионного соглашения. Что такое «существенные» — очевидно, должен определять в каждом конкретном случае чиновник. Если бы я сейчас дал установку всем нашим контролирующим органам, включая территориальные, определять самим, что такое существенные нарушения, представляете, что бы в стране началось? Даже страшно подумать. Поэтому, имея такое расплывчатую формулировку, не нацеленную на решение конкретных проблем, мы действуем пока по принципу — не разрушить. Наиболее требовательно относимся к тем компаниям, которые не вводят в эксплуатацию месторождения. Что касается рационального использования недр и более жесткого за это спроса, придется подождать новой редакции закона.

Одна из ваших идей — создание Единого экологического кодекса. Когда он может появиться?

Думаю, что в 2005 году разработаем его концепцию. Если закон «О недрах», по сути, описывает самую важную с точки зрения экономики отрасль, то экологический кодекс описывает водораздел между всей экономикой и окружающей нас природной средой. Нужно найти баланс между сохранением окружающей среды и повышением конкурентоспособности экономики. Если закрутить гайки, предъявить слишком жесткие требования компаниям, то окружающая среда, возможно, станет неплохая, но есть будет ничего. Сбалансировать противоречивые интересы — довольно серьезная работа. Но тем она и интересна. Если в нынешнем году разработаем концепцию экологического кодекса, то в 2006 году внесем его на рассмотрение в правительство.

Но будет ли он выполняться? Есть уже закон об охране среды, с которым мало кто считается.

Не хочу показаться нескромным, но я имею представление, как работает экономика предприятий, соответственно, у меня есть некоторая возможность вместе со специалистами разобраться и понять, как сделать Экологический кодекс не губительным для предприятий, но и действенным. Во многих странах удалось сделать объем санкций за нарушение окружающей среды весьма ощутимым для предприятий, при этом у них появился мощный стимул для охраны окружающей средой.
К сожалению, в России многие предприятия выигрывают за счет применения грязных технологий. Предприятие выпускает какую-то продукцию. Правда, она не соответствует европейским стандартам, но и денег никаких в природоохранную деятельность вкладывать не надо. Ну, штраф директору выпишут раз в полгода, а он себе премию выдаст на размер этого штрафа и этим все закончится. Поэтому создать систему, которая заставит директора и собственников посчитать сроки окупаемости вложений в модернизацию оборудования и начать внедрять новые технологии — очень большая задача.

Представляете, что начнется при обсуждении экологического кодекса? Дискуссия будет почище споров вокруг закона «О недрах».

Мне интересно делать что-то полезное. А то, что будет при этом происходить — посмотрим.

Когда может появиться шкала дифференцированного налогообложения богатых и бедных углеводородными ресурсами участков месторождений?

Не люблю уходить от ответов, но в этом случае, наверное, придется. Этот вопрос неоднократно задавался. Более того, я уже попытался создать рабочую группу. Но коллеги из Минфина и Минпромэнерго сказали мне, что они главные в этой проблеме. Тогда я им пожелал творческих успехов. Хотя мы с удовольствием примем участие в ее решении.

Вы по профессии нефтяник, работали в ТЭКе. Теперь возглавляете министерство. Поменялись ли ваши взгляды на проблемы отрасли, когда вы стали министром?

Я работал в ТЭке в условиях государственной экономики. Соответственно у меня немножечко другое представление о нем, чем у нынешних руководителей — собственников компаний. Хотя я достаточно хорошо знаю, как живут сегодня компании в условиях рынка.
Каждый человек, работая на своем месте, определяет какие-то приоритеты. Прежде всего, я думаю о национальных интересах, о том, как наши решения скажутся на отрасли. Понимаете, барана можно стричь часто, но содрать с него шкуру можно только один раз. Поэтому, работая над законами и нормативными актами, мы встречаемся с компаниями, выслушиваем их мнение, проводим консультации. Когда мы впервые пригласили представителей компаний для обсуждения законопроекта «О недрах» мне говорили: ты что, с ума сошел? Они-то тут причем, разрабатываем закон мы, а они его выполнять должны. Я считаю, что это абсолютно неверно. Мне было важно на всех этапах разработки закона выслушать их мнение. Можно с ними в чем-то не согласиться. Но не слушать и не слышать — это ошибка. Я ее делать не хочу.