На соответствующей сессии Госсовета РТ до 1 января 2005 г. были рассмотрены вопросы о границах территорий и статусах 30 районов республики. Как сообщает ИА «Татар-иформ», «члены комитета (по госстроительству и МСУ) рекомендовали для рассмотрения в первом чтении блок законопроектов о 30 муниципальных районах Татарстана. Проекты законов о наделении статусами муниципальных Нурлатского, Альметьевского, Буинского, Заинского, Бугульминского, Елабужского, Лениногорского, Менделеевского, Бавлинского, Чистопольского и Нижнекамского районов были отозваны разработчиками. По словам министра юстиции РТ Мидхата Курманова, правительство РТ приняло решение внести законопроекты о придании указанным районам статусов городских округов ввиду того, что они являются городами республиканского подчинения. Данная инициатива была согласована с федеральным законодателем, подчеркнул он. Все, что хоть чем-то похоже на город, — городским округом да будет. Так называемый «Пакет Козака» вводит также такие понятия, как поселения (сельские и городские) межселенные территорные, внутригородские территории городов федерального значения, городские округа и муниципальные районы, на которые и предлагается поделить всю территорию нашей необъятной родины.

В качестве основных мотивов реформы декларируются:

• большее вовлечение населения в управление собой;
• четкое определение ответственности местных органов власти, повышение контроля над местными самоуправленцами.

Но при внимательном рассмотрении в законе заложен лишь второй пункт, и на деле возрастает управляемость органов местного самоуправления со стороны органов исполнительной власти, что само по себе нонсенс. Другой нонсенс отмечает начальник департамента социального развития аппарата правительства РФ Евгений Гонтмахер: «Людей обязывают организовать местное самоуправление. Это не только противоречит Конституции, но и неправильно по определению, поскольку местное самоуправление — это не власть. Людей заставляют делать то, что на самом деле они могут делать только на добровольной основе».

На самом деле весь процесс вертикализации власти в стране упирается в трясину «предоставления коммунальных услуг населению» и «благоустройства территории», которые отнесены к сфере ответственности органов МСУ. Если же мы посмотрим, что отнесено к сфере финансовых возможностей этих органов, то увидим причину многоголосного пессимизма по поводу данной реформы.

У оптимистов принято считать, что всякое желание дается нам вместе с возможностью его реализации. На деле же часто задачу и решение разделяет пропасть проблем. По новой версии закона об МСУ финансовых источников на благоустройство территории и обеспечение нормального оказания коммунальных и прочих услуг населению насчитывается три: местные налоги, специальные фонды и муниципальный облигационный займ. Полноценность каждого из них довольно сомнительна.

Федеральная налоговая политика, как известно, направлена на сосредоточение финансовых средств в центре, откуда они затем должны распределяться. То, что самые доходные и собираемые налоги уходят в центр, — всем понятно. Непонятно, из каких средств формировать бюджеты муниципальных районов и городских округов. Уровень закрепленных за местным бюджетом доходов в РФ 18\% (в Европе — 55\%), местные налоги и сборы за рубежом составляют 46\% (в РФ — 6\%). Во многих муниципальных образованиях налоги собирать элементарно не с чего. В итоге на сегодняшний день большинство бюджетов на местном уровне сформированы на уровне 30\% от необходимого, а 97\% муниципальных образований находятся в кризисном положении. Это значит, что из 11 488 муниципальных образований только 400 могут обеспечить себя, а 6,5 тыс. вообще не имеют своего бюджета. Следовательно, налоги — плохой финансовый источник, необильный.

Эту проблему предлагается решать путем внедрения системы дотаций и субвенций и формированием ряда фондов:

• Регионального фонда финансовой поддержки поселений.
• Районного фонда финансовой поддержки поселений.
• Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (и городских округов).
• Фонда муниципального развития.
• Фонда софинансирования социальных расходов.

Мерой эффективности «местного самоуправленца» становится доступ к этим фондам. Таким образом, большинство населения страны возвращается лет на 20 и более назад, когда разницы между местным самоуправлением и системой государственной исполнительной власти (она же законодательная) не было.

Дабы ограничить способность местных руководителей к активным предпринимательским действиям исключительно схемами доступа к вышеуказанным фондам, реформа вводит такую процедуру, как «отрицательный трансферт». Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на душу населения в два и более раза превышает средний уровень по субъекту федерации, могут быть предусмотрены обязательные субвенции из бюджета данного муниципального образования в вышеуказанные фонды региональные фонды в размере до 50\% разницы. Кроме того, на балансе муниципального образования не должно быть непрофильных активов. Эффективность самого такого рода распределительного субвенционально-дотационного подхода к финансированию муниципальных образований неизвестна, но история подсказывает, что фонд финансовой поддержки и так называемая «прозрачность» — «две вещи несовместные».

Остается возлагать надежды на заемные средства в виде муниципального облигационного займа. Как сообщил нам аналитик ОДО АКБ «Банк «Казанский» Ильдар Батталов, «в начале декабря состоялось размещение первого облигационного займа, эмитентом которого стал Ногинский район Московской области, причем выпуск характеризовался небольшими размерами (250 млн руб.), малой срочностью (1,5 года) и высокой стоимостью (доходность к погашению на уровне 15\%, что примерно в 2 раза выше безрисковой ставки). В целом параметры займа хуже, чем у прочих эмитентов в этом сегменте (Барнаул, Волгоград, Красноярск, Томск, Уфа и т. д.), однако достаточно показательны относительно рисков такого рода заимствований».

В свете вышеуказанных проблем муниципальные облигации становятся сомнительным вложением. Во-первых, уже на уровне субъекта федерации возникают проблемы, связанные с раскрытием информации. Как отмечает вице-президент АКБ СПУРТ Юрий Никишев, «российские регионы уделяют неоправданно мало внимания информационному обеспечению своих облигационных займов; информация необходимая для кредитного анализа, как правило, плохо структурирована и рассеяна в пространстве. Приятным исключением является официальный сайт Санкт-Петербурга».

Для полноты картины отметим, что в России аналогичным исключением является город Москва, который также имеет специальный сайт, посвященный московским долгам (www.moscowdebt.ru). Среди сайтов республиканских городов и районов ясный, хорошо оформленный сайт только у Нижнекамска. Наверное, такие сайты административно-территориальных единиц можно называть business-friendly.

Эксперты прямо увязывают возможности мониторинга и раскрытие информации с показателями кредитных рисков и лимитами покупок ценных бумаг.

Ильдар Батталов:

— При прочих равных условиях возможности банка по мониторингу финансового состояния клиентов существенно выше, чем по эмитентам публичных долговых ценных бумаг. Это является намного более значимым фактором, который ограничивает возможности установления лимитов на покупку такого рода ценных бумаг. Во-первых, не существует отработанных процедур оценки кредитных рисков таких займов. В первое время придется ориентироваться на данные рейтинговых агентств, которые, несмотря на высокое качество процедуры, достаточно медленно реагируют на изменения в факторах риска небольших эмитентов.

Во-вторых, получение базовой информации для оценки кредитных рисков (информация о налоговом режиме конкретного муниципального образования, основные параметры бюджета, отчеты по исполнению бюджета, о социально-экономическом развитии региона, данные о крупнейших налогоплательщиках) будет затруднительным в силу отсутствия адекватных источников информации. Кроме того, если частные компании-эмитенты в силу требований законодательства и кредиторов имеют внутрикорпоративные процедуры, позволяющие повысить прозрачность и контролируемость деятельности заемщика (аудирование отчетности, деятельность ревизионных комиссий, участие независимых директоров в управлении компанией), то в отношении муниципальных образований такого нет. Более того, даже субъектам РФ свойственна невысокая бюджетная дисциплина.

В-третьих, в силу краткости истории муниципальных образований и их информационной закрытости сложно судить об их способности планировать поступления и расходы и управлять формируемыми таким образом фондами. Так, Ногинский район исполнил доходную часть бюджета 2003 г. примерно на 91\%, причем это вполне обычная ситуация.

Кроме того, есть целый ряд проблем собственно финансовой природы: это относительно низкая доля собственных доходов местных бюджетов (за вычетом субвенций и дотаций), низкая степень точности бюджетного планирования на уровне муниципальных образований, высокая степень концентрации налоговой базы. Если где-то налоги брать не с кого, то концентрация налогов на одном предприятии — «зеркальная» ситуация: успешность всей территории привязана к положению дел на одном — двух предприятиях, что снижает общую устойчивость финансового положения данной территории.

Также, очевидно, что заемные деньги следует направлять куда-то, где занятые деньги можно «отбить» и вернуть с прибылью. Но в «бедных» районах в первую очередь придется решать социальные вопросы, а значит — «латать» бюджет. Поэтому высока вероятность, что в кризисных городах и районах заемные средства будут направляться на ликвидацию бюджетного дефицита и погашение предыдущих займов. Таким образом, держатели облигаций, конечно, невольно становятся борцами с бедностью на отдельно взятой территории, но в таких условиях бедность, скорее всего, победит не только эмитента, но и кредитора. Поскольку личная инициатива руководителя муниципального образования не находит поддержки в новой реформе, то у него нет большого интереса в предложении выполнимых прорывных программ и стратегий для своей территории. Все равно все решается через доступ к фондам финансовой поддержки и региональный центр.

Кроме всего прочего, для размещения облигационного займа надо бы получить кредитный рейтинг, что само по себе стоит денег, да и не всякий руководитель будет этим заниматься. В России среди нестоличных городов кредитные рейтинги имеют только Красноярск, Балашиха и Клин. В РТ вопрос получения кредитного рейтинга рассматривается в Нижнекамске. По оценке Ильдара Батталова, смысл получать кредитные рейтинги есть только у Казани, в Альметьевске средств для благоустройства территории достаточно, а обязательства Набережных Челнов вряд ли будут пользоваться спросом из-за депрессивности Автограда.

Показатель кредитного рейтинга включает в себя и оценку кредитного риска и лимита вложений в те или иные ценные бумаги. Обычно считается, что государственные ценные бумаги надежнее. Региональные ценные бумаги также бывают прибыльнее, чем общефедеральные. Однако для российских муниципальных бумаг это рискует стать скорее исключением, чем правилом. «Сами выпуски в большинстве нельзя назвать значительными, что связано с величиной бюджетов самих муниципальных образований (доходная часть бюджета Ногинского района за 9 мес. 2004 г. составила 903 млн руб., расходная — 1 258 млн руб.). В результате ликвидность выпусков невысока, а фондовые риски очень значительны, поскольку вывод сколько-нибудь значительного объема бумаг на рынок существенно влияет на цену. Для банков такого рода займы по всем параметрам (срочность, доходность, ликвидность) будут скорее частью кредитного портфеля», — считает Ильдар Батталов. А размышления Юрия Никишева заключает вывод: «Даже для высокоразвитых регионов расчетные величины лимитов вложений вполне сопоставимы с лимитами вложений в корпорации, входящие в топ-100 российских компаний». Это значит, что свободные финансы (которых в РФ в принципе мало) скорее уйдут в указанные более понятные банкам корпорации, чем в муниципалитеты с нечеткими процедурами, бюджетами и административно-политической, а не экономико-предпринимательской логикой функционирования.