Опыт нефтяников Татарстана может быть полезен
За минувшие 15 лет нефтяная отрасль нашей страны претерпела огромные изменения. Рыночные реформы привели к изменению статуса крупнейших предприятий. Большая часть которых стали частными, остальные — с участием либо федерального центра, либо субъектов Федерации. Не стало жесткого централизованного планирования и регламентации деятельности нефтяных компаний, осталось в прошлом государственное финансирование капитальных вложений и регулирование механизма образования себестоимости нефтедобычи, полное финансирование геологоразведочного комплекса. Рынок, с одной стороны, осложнил работу нефтяных компаний, с другой — нацелил их на получение конечного результата, дал мощный толчок инициативе. На мой взгляд, Татарстан за эти годы сумел лучше, чем при административно-командной системе, распорядиться запасами недр.
В советские времена нефтяная промышленность Республики повлекла за собой создание мощной энергетической базы, нефтехимической и химической индустрии в низовьях Камы и Средней Волги. Но по большому счету бурный рост нефтедобычи в то время практически не отразился на жизнеобеспечении населения. Внушительные объемы добычи нефти (более 2,9 млрд. тонн на территории, в 3 раза меньше всей Западной Сибири) обусловили серьезную экологическую нагрузку — в шесть раз выше, чем в среднем по Урало-Поволжью. Систематическое недофинансирование природоохранных мероприятий привело к ухудшению условий проживания населения, особенно в юго-восточных районах республики. Ущерб скромно оценивался в $1 млрд. Пострадало и комплексное развитие самой нефтяной индустрии Татарстана. Республика, занимая первое место по объемам добычи нефти (100 млн. тонн в год), не имела собственной переработки.
С 1976 года, 19 лет, в республике наблюдался спад добычи нефти — со 103,7 млн. тонн до 23,8 млн. тонн. Ромашкинское и другие крупные месторождения вступили в завершающуюся стадию разработки. Падение продолжалось бы до сих пор, если бы сами нефтяники при поддержке руководства республики не приняли новую стратегию нефтедобычи. В итоге с кризисного для всей России 1998 года в республике наметился рост добычи. В прошлом году Татарстан довел этот показатель до 30 млн. тонн.
Отставание темпов подготовки новых запасов от темпов нефтедобычи было преодолено, республика обеспечила расширенное воспроизводство запасов нефти. В эксплуатацию было введено 36 новых месторождений. При прежних темпах работы это можно было сделать лет за тридцать.
Как нам это удалось? С одной стороны, нефтяники Татарстана умело использовали накопленный потенциал для внедрения новых технологий. С другой — республика воспользовалась действующим законом «О недрах». И приняла решение о стимулировании добычи нефти на истощенных участках, о дополнительной добыче за счет внедрения методов увеличения нефтеизвлечения и ввода новых малоэффективных месторождений. В результате за 5,5 лет дополнительно добыто почти 45 млн. тонн нефти (28,7\% общей добычи). Дополнительные налоговые поступления в бюджеты всех уровней составили 13,5 млрд. рублей, сохранены 10 тыс. скважин, 18,5 тысячи рабочих мест, экономия для нефтяных компаний составила 15 млрд. рублей. Дополнительная добыча за счет новых методов нефтеизвлечения выросла в 6 раз, а ежегодная дополнительная добыча за счет внедрения передовых технологий составила около 40\% от общей добычи.
Поступательное развитие нефтяной промышленности в последнее десятилетие обеспечивалось за счет создания в республике благоприятных стартовых условий для независимых нефтяных компаний.
Сегодня в Татарстане работают 28 малых нефтяных компаний с объемом добычи от 10 до 500 тыс. тонн в год. В основном эти компании были созданы на основе указа президента республики об увеличении добычи нефти 1997 года. Нефтяным компаниям на конкурсной основе было передано 67 месторождений. Причем в этот перечень в основном попали месторождения, открытые 15−30 лет назад, с трудноизвлекаемыми запасами, содержащими высокосернистые нефти.
Создание независимых нефтяных компаний (ННК) в корне изменило ситуацию: появились новые инновационные технологии, конкуренция, новые методы увеличения нефтеизвлечения и стимуляции нефтедобычи. В прошлом году ННК добыли более 4,8 млн. тонн нефти. В ближайшие годы планируется довести этот показатель до 8 млн. тонн в год.
Поначалу республика предоставила им льготы на добычу нефти из новых месторождений, добычу нефти за счет внедрения новых методов повышения нефтеотдачи, выделяя средства на геологоразведочные работы. Это помогло компаниям встать на ноги и развиваться дальше.
Таким образом, опыт показал, что за счет оптимизаций условий недропользования и налогообложения можно успешно решать проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы и обеспечивать потребности страны в нефти и газе. Кроме того, он показал, что налоговое стимулирование и дифференцированное налогообложение нефтедобычи можно регламентировать и администрировать без коррупционных явлений. Закон РФ «О недрах» позволяет дифференцировать НДПИ, стимулировать разработку маргинальных и истощенных месторождений.
Условия работы нефтяников стали стабильно ухудшаться с 2001 года, после того, как был введен единый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и установлен специфический порядок его начисления в зависимости от высоких мировых цен, включая поставки на внутренний рынок. Высокие экспортные цены пошлины усугубили ситуацию.
Мы неоднократно поднимали вопрос об устранении недостатков действующей системы налогообложения в нефтяной отрасли. Она не позволяет вести рентабельную добычу нефти, отбирать проектные объемы запасов, вынуждает предприятия «снимать сливки» с высокопродуктивных участков. Это приводит к преждевременному обводнению скважин, захоронению в недрах значительных запасов. Более того, кем-то постулированное верховенство Налогового кодекса на базовым законом «О недрах» (а Кодекс противоречит последнему) позволяет руководителям некоторых компаний не выполнять или даже нарушать требования закона.
Действующая система налогообложения не обеспечивает изъятие сверхприбылей, которые образуются при разработке «молодых» месторождений, находящихся в благоприятных горно-геологических условиях. Она противоречит и мировой практике, и самому понятию дифференциальной ренты, которая отражает дополнительный доход, получаемый на месторождениях с относительно небольшими издержками по сравнению с замыкающими месторождениями.
Существующая в настоящее время так называемая «плоская» единая ставка НДПИ позволяет одним компаниям выплачивать дивиденды, исчисляемые миллиардами долларов («Юкос», «Сибнефть»), а других вынуждает работать на уровне минимальной рентабельности. Безусловно, такое положение может нанести серьезный урон развитию нефтегазовой отрасли не только в масштабах Татарстана, но и в целом по стране.
Еще больший ущерб наносят высокая экспортная пошлина на нефть, недавно превысившая $ 100 за тонну, и система расчета налогов, рассчитываемая и с большой экспортной цены даже на нефть, проданную по гораздо меньшим ценам на внутреннем рынке. При цене в $ 20−25 за баррель и доле экспорта нефти в 35\% (ситуация, типичная для компаний), налоговые изъятия составят 108 \% от дополнительных доходов, связанных с ростом цены. При цене свыше $ 25 за баррель уровень изъятий составит уже 128\%. Критической точкой является доля экспорта в 62\%. Примерно такое соотношение экспорта и поставок на внутренний рынок демонстрируют крупные вертикально интегрированные компании. Они получают нулевой результат при цене выше $ 25, а доходы независимых компаний будут те меньше, чем выше цена. От такой системы налогообложения страдают все нефтяные предприятий России, ном алые компании существенно больше, чем крупные.
Свою жизнеспособность малые независимые нефтяные компании России продемонстрировали в 1995—1999 гг., период неблагоприятной ценовой конъюнктуры. Они увеличили производство вдвое — с 13,7 млн. т до 29,9 млн. т. Объем инвестиций превысил отраслевой уровень в 2−4 раза. Эти компании платили с тонны в 2−2,5 раза больше налогов, чем в среднем по отрасли. С 2001 года ситуация начала ухудшаться, когда была изменена система налогообложения, проявились монопольные действия вертикально интегрированных структур, сошла на нет регулирующая роль государства. В результате в 2004 году добыча ННК составила всего 22,3 млн. т, а среднегодовая добыча на одну компанию упала с 302 тыс. т до 143 тыс. т. Хотя, надо отметить, их число резко не снизилось.
С точки зрения здравого смысла, прирост дохода от мировых цен должен распределяться между государством и недропользователем, в крайнем случае, изыматься в полном объеме. Но изъятия не могут быть больше прироста доходов, как это происходит сейчас. Невероятно, но при котировках Urals в $ 25 за баррель, выручка ННК равноценна выручке при цене нефти $ 9 за баррель. А рост мировых цен свыше $ 25 резко, на десятки процентов, снижает доходы.
Приведу и другой пример. По расчетам PricewaterhouseCoopers, для независимых производителей цена нефти в Европе $ 30 за баррель эквивалентна по финансовому результату продаже нефти за рубеж по цене в $ 15 за баррель. А более высокая цена приведет к еще худшим финансовым результатам. Трудно понять, но так действуют два налога: НДПИ и экспортная пошлина при условии, что 30\% добываемой нефти ННК идет на экспорт.
Созданная в соответствии с поручением президента Владимира Путина в 2004 году компетентная рабочая комиссия подготовила предложения о дифференциации НДПИ. Они учитывают два фактора: стадию истощенности и географию месторождения. Было показано, что предложения комиссии не приведут к снижению уровня поступлений в бюджет, а наоборот — вызовут некоторое его увеличение. Предложенные рабочей группой критерии дифференциации данного налога легко администрируются, а механизм в целом прозрачен и прост.
Однако комиссии не удалось достичь консенсуса, и это естественно, так как основные запасы нефти таких компаний как «ЮКОС», «Сибнефть», «ЛУКОЙЛ», сосредоточены на «молодых» месторождениях, выработанных лишь на 10−15\%. В то время как основные месторождения ОАО «Татнефть» и «Башнефть» значительно выработаны — на 80\%.
Мы ясно представляем себе, что наши предложения приведут к тому, что размер налоговых отчислений для одних компаний возрастет, а для других — уменьшится. Так и должно быть, ведь это отражает объективные законы развития нефтедобычи. Основной рост затрат начинается в поздней стадии эксплуатации месторождений. Так, на супергигантском Ромашкинском месторождении среднесуточные дебет скважины снизился в 11 раз, а обводненность продукции возросла с 26 до 86\%, затраты на тонну добычи увеличились в 8 раз. При такой динамике устанавливать одинаковые платежи для «старых» и «молодых» месторождений несправедливо.
Если дифференцировать НДПИ, то на Ромашкинском месторождении появляется возможность вдвое увеличить извлечение минерального сырья. Это месторождение длительное время может давать около 15 млн. т нефти в год. То же самое касается и Самотлора, Усть-Балыка, Арлана и других крупнейших месторождений страны. Для сохранения добычи на них не нужно вкладывать средства в разведку, обустройство, создание инфраструктуры.
В то же время ряд крупных нефтяных компаний, в основном эксплуатирующих сибирские месторождения с лучшими товарными качествами нефти, требуют ввода так называемого «банка качества». В результате нефтяные компании, добывающие тяжелые высокосернистые нефти, будут терять выручку за счет скидок на цену своей продукции, а их коллеги, добывающие легкую нефть, получат компенсации. Выручку потеряют в первую очередь компании, работающие в старых регионах Урало-Поволжья, где доля тяжелой нефти составляет 60\% и более. На мой взгляд, сначала необходимо внедрить дифференцированный налог на добычу полезных ископаемых, а затем вернуться к обсуждению вопроса «банка качества». Это будет справедливо.
Некоторые опасаются невозможности администрирования дифференцированного налога на добычу полезных ископаемых, усиления коррупционных процессов. Однако можно воспользоваться опытом Татарстана, где разработаны техническое средства по учету текущей добычи нефти и необходимые нормативные акты, регламенты и инструкции по раздельному учету, отчетности, поверке измерительных средств, позволившие организовать четкий контроль и администрирование всеми заинтересованными организациями федерального подчинения.
Многолетний опыт позволил компании «Татнефть» (естественно при взаимодействии с органами государственной власти) решить практически все проблемные вопросы администрирования дифференцированного налогообложения и, надеюсь, облегчит федеральным органам задачу введения дифференцированного налогообложения в практику. Опыт применения стимулирования добычи нефти за счет ускорения ввода в разработку новых месторождений, а затем и бездействующих скважин подтвердил, что у государственных органов страны достаточно административных рычагов управления, воздействия и контроля деятельности любых компаний, обеспечения соблюдения условий федерального закона или постановлений правительства.
«Плоская» ставка НДПИ наносит большой вред рациональной разработке истощенных месторождений нефтяных месторождений, поскольку нарушаются внедренный эффективные системы разработки из-за вынужденных остановки нерентабельных скважин. Так, в настоящее время в действующем фонде «Татнефти» находится 7770 нерентабельных скважин. Выручка от продажи добываемой этими скважинами нефти даже не покрывает текущие затраты на ее добычу.
Остановка этих скважин привела бы к потере 146 млн. тонн извлекаемых запасов. Для подготовки таких запасов на новых участках потребуется вложить в разведку $ 500−600 млн., а для ввода их в эксплуатацию — более $ 3 млрд. При этом более 14 тысяч человек лишатся рабочих мест, а создание новых потребует 6,5 млрд. рублей вложений. Но самое главное, нарушится проектная система разработки месторождений, снизится нефтеотдача. Гибкая же система дифференцированных платежей позволяет эффективно осваивать низкорентабельные месторождения.
Принципы индивидуального подхода к недропользователям, стимулирование инвестиций путем предоставления налоговых льгот на начальном этапе освоения месторождения придуманы не нами. Они содержатся в именном указе «Об учреждении Берг-Коллегиума», подписанного Петром I в 1719 году. В нем есть весьма актуальная норма. «При сем же мы всемилостиво намерены и оную десятую часть (т.е. десятую долю от прибыли. — Авт.) на несколько лет отпустить и тем пожаловать, ежели при искании тех руд будет убыток больше прибыли».
Если налогообложение добывающих отраслей должно осуществляться в интересах нынешнего и будущего поколений, то здесь не должно быть места для решения, допускающих сиюминутную выгоду. Этот принцип можно реализовать через справедливое рентное налогообложение нефтедобычи, устанавливаемое применительно к отдельным месторождениям и зафиксированное в лицензиях. При этом ставки налогов должны быть связаны со стадиями разработки месторождений. Снижение ставок при извлечении продукции в наиболее затратных стадиях разработки — начальной и завершающей — следует рассматривать не как предоставление льгот, а как механизм специального налогового режима добывающих отраслей промышленности.
Кроме вопросов налогообложения существуют и другие проблемы в развитии нефтедобычи. Трудно даже спрогнозировать негативное влияние последних поспешно принятых изменений в действующий Закон «О недрах». Речь идет о передаче большей части полномочий субъектов на федеральный уровень. Это сковывает инициативу местных органов, лишает их заинтересованности в существовании нефтяной промышленности на территории.
Изменения последних лет полностью подрывают ресурсную базу развития нефтяной индустрии, поскольку у нефтяных компаний, регионов, инвесторов отсутствует заинтересованность в воспроизводстве минерально-сырьевой базы. Сегодня у государства нет механизма контроля за воспроизводством минерально-сырьевой базы и региональным недропользованием, что и поощряет недобросовестные компании к выборочной отработке наиболее продуктивных участков и активных запасов.
Еще более ухудшится положение нефтяных компаний, если будет принят проект нового Закона РФ «О недрах». Станет плохо всем, но ННК пострадают в первую очередь. В законопроекте дается новое понятие: «Недра являются публичным достоянием народа России, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации». Но в Конституции РФ прямо говорится: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Выходит, формулировка Закона «О недрах» уточняет Конституцию РФ: было «мое» — субъекта, а стало «наше» — всей России.
В мире половина из десяти самых крупных нефтедобывающих государств — с федеративным устройством. И во всех этих странах именно субъекты ведают своими недрами. А у нас вышеприведенная основополагающая норма отражает сформировавшуюся в последние годы тенденцию централизации управления недропользованием преимущественно на федеральном уровне. Это предполагает, во-первых, перенос подавляющего большинства властно-распорядительных, регулирующих и контрольных функций на федеральный уровень и, во-вторых, выделение участков недр, находящихся в федеральной собственности. Формально основная причина критики действующего ныне принципа «двух ключей» заключается в разногласиях и несогласованных действиях федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации.
Статью, определяющую собственность на недра, нужно изложить в точном соответствии со статьей 9 Конституции РФ: «Недра используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
В законопроекте ничтожно мало положений прямого действия, а по основным вопросам недропользования нужны подзаконные акты (48 документов), которые в основном должны быть приняты правительством РФ, а ряд важнейших вопросов должны решаться в суде (20 ссылок).
Несмотря на то, что действующий Закон «О недрах» допускал налоговое стимулирование отдельной категории запасов, но на практике оно не применялось из-за отсутствия механизмов стимулирования, которые до сих пор еще правительством не разработаны. Насчет эффективности возможных судебных разбирательств можно лишь сказать, что из-за разночтения терминологии вряд ли суды смогут принимать решения по специфическим вопросам недроползования.
В проекте закона нет ссылок на основные документы, призванные обеспечить рациональную разработку месторождений в интересах ныне живущих и будущих поколений россиян. Я имею в виду «Правила разработки нефтяных и газовых месторождений». Более того, в предлагаемой редакции Закона «О недрах» исчезло понятие горный отвод, в виде которого участки недр передаются в пользование. А из функций службы технологического надзора практически исключен государственный контроль над рациональным использованием и охраной недр, предусмотренный действующей редакцией закона, что существенно сокращает функции этой службы в процессе недропользования, Все это приведет к дальнейшему усугублению процесса нерационального использования недр.
Существенно принижена и роль государства в контроле вопросов недропользования. Оно выступает лишь в качестве торговца недрами на аукционах и формального регистратора событий. В законопроекте 105 статей по вопросу: как раздавать недра и только 2 — как контролировать недропользование.
В проекте закона исчезли все положения о стимулировании разработки «старых» месторождений, о дифференциации платы за недропользование — также ни слова. Ссылки на часто меняющийся Налоговый кодекс не создают условий для инвестиций. Если в базовом Законе «О недрах» не будет концептуального решения дифференцированного подхода к использованию недр, то трудно говорить о динамичном развитии топливно-энергетического комплекса.
В законопроекте усложнены и правила доступа к недропользованию (практически только через аукцион), и процедура ввода месторождений в разработку. Установлена плата пользования недрами и рисковые работы по геологическому изучению, проводимому за счет недропользователя. Полностью выпали особенности недропользования со стороны малых и средних нефтяных компаний, что не способствует демократизации и ограничивает возможности страны в освоении уже открытых маргинальных месторождений и истощенных участков недр. Прежде всего пострадают малые компании, которые на аукционах не смогут конкурировать с вертикально-интегрированными структурами.
Думается, это не закон в общепринятом понимании, а некая декларация о намерениях, практическая реализация которых, исходя из опыта, потребует не менее 2−3 лет. По крайней мере, до разработки и утверждения всех предусмотренных в нем подзаконных актов все работы по недропользованию будут заморожены.
Кандидат экономических наук В.В.Путин в своей программной статье «Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики», опубликованной в 1999 году в записках Санкт-Петербургского Горного института, четко обозначил основы стратегии государства в этой области. Это и структурная перестройка национальной экономики на основе имеющихся минерально-сырьевых ресурсов с целью существенного повышения ее эффективности. И повышение регулирующей роли государства в процессе освоения и использования природных ресурсов в интересах общества. И предотвращение процесса исчерпания поисково-разведочного задела прошлых лет путем усиления геологических исследований. И приостановление отставания прироста запасов от объема добычи. И развитие (реформирование) системы налогообложения в сфере природопользования с преимущественным замещением акцизов рентными платежами, включая возможность получения недропользователями льгот за истощение недр или за отработку низкокачественных руд. И уменьшение числа налогов, и переход в основном к рентным платежам. Лучше не скажешь. Но, к сожалению, действующая система налогообложения нефтяной отрасли и проект нового Закона «О недрах» — полная противоположность изложенным принципам.
Представляется, что сейчас лучше отказаться от рассмотрения этого законопроекта, а внести несколько назревших поправок (дифференциация налогообложения, упрощение доступа к геологическим исследованиям за счет средств недропользователей и автоматической передаче им открытых ими же месторождений, упрощение доступа независимых компаний к недропользованию) и сосредоточиться на профессиональной подготовке кодекса о недрах.
Специалисты (профессор А.И.Перчин) считают, что «если переписать текст „Устава горного“ Российской империи 1893 года современным языком, получится очень недурной Кодекс о недрах». Наши предки были людьми высокопрофессиональными и ставили во главу угла интересы страны.
Естественно, необходимо внести срочные коррективы в налоговое законодательство уже в 2005 году. Прежде всего следует без ущерба для бюджета зафиксировать предельные уровни цены Юралс (например, $ 28 за баррель) при расчетах НДС. А с 2007 года необходимо перейти на расчеты налога по дифференцированным адвалорным ставкам.
Сообщить об опечатке
Текст, который будет отправлен нашим редакторам: