Речь идет, по его словам, о комплексе мероприятий, который включает в себя гибкое регулирование таможенных пошлин на нефтепродукты, формирование механизмов биржевой торговли нефтепродуктами (начиная с закупок для государственных нужд), создание государственного резерва нефтепродуктов и проведение товарных интервенций в периоды повышенного спроса, совершенствование системы налогообложения (налога на добычу полезных ископаемых, акцизов, прямогонный бензин), направленное на создание равных условий для независимых участников рынка, а также совершенствование антимонопольного законодательства в части разработки правил и механизмов недискриминационного доступа к трубопроводным системам, выявления и пресечения ценовых сговоров между участниками рынка.
Анатолий Николаевич, недавно ФАС завершила анализ ситуации на внутреннем рынке нефти и нефтепродуктов. О результатах работы было доложено главе правительства Михаилу Фрадкову. Обращение к премьер-министру означает, что ситуация вызывает тревогу?
Да, ситуация на внутреннем рынке нефтепродуктов вызывает достаточно серьезные опасения. Эта ситуация вызвана совокупностью внешних и внутренних причин. Причем при обострении внешних причин более очевидными стали внутренние проблемы, которые оказывают существенное влияние на ситуацию на рынке, в том числе на цены на нефтепродукты.
С достижением отметки $ 50 за баррель западные аналитики уже говорят о замедлении роста экономики, о существенных последствиях, вплоть до возможных структурных изменений, схожих с теми, которые имели место во времена нефтяного кризиса 1970−1980-х. И это при том, что технологическая, экономическая и финансовая инфраструктура на Западе максимально приспособлена для демпфирования подобных ценовых всплесков.
В России это, к сожалению, не так. Отсутствуют эффективные механизмы межотраслевого перелива капитала, существуют проблемы для внедрения инноваций и энергосберегающих технологий, требует развития финансовая система и многое другое. Соответственно, последствия для экономики от резкого роста цен на топливо уже являются болезненными в настоящее время и, как минимум, в ближайшей перспективе будут таковыми оставаться.
Тем более что механизмы внешнеторгового регулирования в большей степени играют фискальную роль, но не обеспечивают регулирующей роли и не способствуют в должной мере защите внутреннего рынка.
А внутренние факторы?
Среди них отмечу рост издержек производства. По данным Банка России, в сентябре 2004 года рост цен в промышленности составил 23\% по отношению к декабрю 2003 года. Хотя в числе отраслей, повлиявших на этот рост, называют и топливную промышленность (на 54,2\% в 2004 году, что существенно выше, чем в 2003 году, когда рост отставал от инфляции и составил 5\%), но есть и другие отрасли, такие как металлургия, динамика цен в которых является существенным фактором производства для производителей нефти и нефтепродуктов (на 55,3\% в 2004 году, в дополнение к 25\% в соответствующий период 2003 года). Кроме того, свою роль сыграли повышение налогов, в том числе НДПИ, а также повышение акцизов на нефтепродукты. Влияние оказывает и имевший в последние годы постоянный рост числа автомобилей в стране.
Есть причины структурного характера. Фактически рынок нефти и нефтепродуктов в России является олигопольным. Он территориально поделен между крупными вертикально интегрированными нефтяными компаниями, которые доминируют по оптовым поставкам нефтепродуктов на региональные рынки. В розничной реализации ситуация несколько лучше и примерно половину потребностей рынка обеспечивается независимыми от ВИНК АЗС, деятельность которых, однако, достаточно жестко обусловлена условиями оптовых поставок все теми же ВИНК.
Тенденция ухудшения структуры рынка и повышение степени его концентрации связана, в том числе и с отсутствием организованной (биржевой) торговли нефтепродуктами. К сожалению, в ухудшении этой структуры свою роль сыграли и органы государственной власти. Упоминавшиеся повышения налогов и акцизов, а именно плоская шкала НДПИ и схема взимания акцизов, привели к тому, что с рынка вытеснялись независимые его участники, которые как раз и формировали необходимые условия конкуренции.
Цены растут и вследствие …
Цены растут и вследствие нарушений антимонопольного законодательства — злоупотреблений хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением на рынке, в результате картельных сговоров, слияний и поглощений (в том числе враждебных), антиконкурентных действий региональных органов власти.
Только за последние полгода было возбуждено 15 дел, из них по 7 уже выданы предписания о прекращении нарушений. Так по факту злоупотребления, выразившегося в установлении монопольно высокой цены, Омским территориальным управлением ФАС выдано предписание о прекращении нарушения, а также о перечислении необоснованно полученного дохода в федеральный бюджет (около 18 млн рублей). В ряде регионов, например Красноярске, Ставрополе, Астрахани, выявлены и пресечены картельные сговоры, направленные на повышение цен и фиксацию их уровня.
В Ульяновске признаны незаконными сделки по приобретению ВИНК независимых АЗС, в результате которых имело место ограничение конкуренции на региональном рынке. ФАС признала (и суд подтвердил обоснованность нашего решения) незаконным решение московских властей о том, что участки под строительство АЗС должны выделяться только одной компании, в уставном капитале которой есть пакет, принадлежащий этим самым московским властям.
Замечу, кстати, что факт ценового сговора был выявлен нами и в действиях металлургов. Это решение было обжаловано в суде, и сейчас продолжаются судебные разбирательства.
Можно ли назвать объективной ситуацию, когда внутренние российские цены на топливо растут вдогонку за мировыми? Ведь уровень мировых цен на нефть никак не сказывается на себестоимости добычи. Или это эффект НДПИ, ставки которого привязаны к мировым ценам? Если так, то не является ли это дополнительным поводом пересмотреть существующую практику взимания ресурсных платежей?
Рынки нефти и нефтепродуктов являются открытыми. С ростом мировых цен на нефть и нефтепродукты экспорт становится более привлекательным. Ситуация относительного дефицита на внутреннем рынке сопровождается соответствующим ростом цен.
Вместе с тем, здесь также есть и эффект налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В настоящее время НДПИ определяется в зависимости от цен мирового рынка. Этот налог не учитывает горно-геологических и экономико-географических условий месторождений, не учитывает возможности и условия поставок нефти на внутренний рынок. С начала применения «плоского» НДПИ уменьшается доля независимых участников рынка.
Так, доля малых и средних независимых предприятий в добыче нефти в Российской Федерации за последние 2−3 года сократилась с 9,5\% в 2001 году (добыча составляла около 34,8 млн тонн нефти) до 6,0\% в 2003 году (около 25,26 млн тонн нефти). За 7 месяцев 2004 года общая добыча нефтяных компаний составила 241,1 млн тонн (+8,9\%), ОАО «Газпром» — 6,9 млн тонн (+9,13\%), а прочих производителей лишь 13,9 млн тонн (-14,7\%).
Дальнейшее повышение НДПИ при сохранении методологии его расчета, по сути, стимулирует неэффективное недропользование, приводит к уходу с внутреннего рынка независимых нефтяных компаний (или значительного сокращения ими производства), к наращиванию экспорта остальными нефтяными компаниями, что, в свою очередь, будет иметь непосредственное влияние на ситуацию с ценообразование на внутреннем рынке нефтепродуктов.
Таким образом, необходимо изменение методологии установления ставки НДПИ, имея в виду не столько отказ от его привязки к мировым ценам на нефть, сколько комплексное изменение НДПИ, включая разработку и введение поправочных коэффициентов, учитывающих горно-геологические и экономическо-географические условия месторождений, а также возможности и условия поставки «корзины нефти и нефтепродуктов» на внешний и внутренний рынки.
Кстати, действующая схема взимания НДПИ в значительной мере обосновывалась необходимостью борьбы с трансфертным ценообразованием. Удалось ли решить эту задачу? И не является ли последовавший за этим рост цен на нефтепродукты отголоском этой победы?
Проблема трансфертного ценообразования по-прежнему актуальна, и на одном из недавних заседаний правительства РФ обсуждались вопросы повышения эффективности применения ст. 20 и ст. 40 Налогового кодекса. По-прежнему в нефтяной отрасли имеются несколько типов цен: внешнего рынка, внутрикорпоративные и цены внутреннего рынка (их еще называют квазирыночными ценами). Различие между ними как было, так и остается весьма значительным, при этом несколько увеличившись за последний год.
По данным Госкомстата, за период с начала года цены производителей на нефть возросли на 56,0\%. Вместе с тем, соотношение цены на нефть внутри страны с ее ценой на мировом рынке в октябре составило 33,6\% (незначительно изменившись по сравнению с октябрем 2003 года — 34,7\%). В октябре соотношение цен производителей на бензин автомобильный и нефть составило 3,0 (для сравнения: в октябре 2003 года это соотношение составляло 3,4).
По совокупности влияющих факторов, а ставки НДПИ являются лишь одними из них, произошло изменение так называемых квазирыночных цен на нефть. При этом рост квазирыночных цен на нефть не является причиной роста цен на нефтепродукты в стране. Доля нефти, поставляемой на внутренний рынок независимыми компаниями, не превышает 4\% и не может оказать существенного влияния на ситуацию. В первую очередь оказывают влияние на ситуацию производители нефтепродуктов и связанные с ними трейдеры нефти и нефтепродуктов. В октябре цены производителей на бензин различных марок в среднем по Российской Федерации составляли 50,3−55,4\% от уровня потребительских цен (в октябре 2003 года — 48,1−53,7\%, соответственно). Рост импорта бензина в 2004 году по сравнению с 2003 годом составил 7,1 раза. Хотя эта величина составляет лишь 1,7\% от внутреннего потребления, тем не менее, это уже порядка 10\% от объемов экспорта.
Завершается второй год применения новой модели взимания акциза на нефтепродукты. Как отразились эти нововведения на внутреннем топливном рынке?
Действующая
Фактические поставки нефтепродуктов в субъекты Российской Федерации осуществляются в рамках договоренностей между региональными властями и ВИНК, а не являются результатом экономического выбора участников рынка. Это стало одним из факторов того, что сектор независимых АЗС с примерно 70\% сократился до 50\%, что в свою очередь создает предпосылки для роста цен на нефтепродукты.
Также следует отметить, что давно обсуждается проблема нулевых ставок акцизов, устанавливаемых на прямогонный бензин. Такая ситуация способствует тому, что на рынке в значительных объемах присутствует суррогатный бензин. Наряду с тем, что низкое его качество и несоответствие установленным требования ущемляет интересы потребителей топлива, это создает преференции для недобросовестных предпринимателей, нарушает условия справедливой конкуренции.
В числе тревожных для внутреннего топливного рынка факторов ФАС называет региональную монополизацию. Собственно, это не стало откровением. Почему антимонопольная служба, а ранее МАП, не противодействуют этой тенденции? Для этого нет необходимой правовой базы? Чем в этом смысле наши законы отличаются от соответствующего законодательства стран с развитой рыночной экономикой?
Действительно, одним из факторов повышения цен на внутреннем рынке нефтепродуктов является территориальный принцип развития рынка поставок нефтепродуктов. Он фактически привел к возникновению монополий в большинстве регионов страны и разделу рынка по территориальному принципу. Но дело в том, что такая структура рынка сложилась задолго до МАП России или ФАС в результате приватизационных указов.
В настоящее время антимонопольные органы в рамках контроля экономической концентрации имеют возможность влиять лишь на отдельные сделки, но не на ситуацию в целом. Попытки подкорректировать ситуацию, выставляя в ходе контроля сделок поведенческие требования (такие, как обязанность по хранению или переработке нефти на НПЗ ВИНК на недискриминационной основе для «своих» и «чужих», запрет на ряд сделок по приобретению активов в розничной реализации нефтепродуктов, понуждение к соблюдению требований недискриминационности и недопущение необоснованных отказов при доступе к «трубе»), не могут компенсировать перечисленные выше ухудшающиеся условия ведения предпринимательской деятельности для независимых участников рыка.
На Западе антимонопольный контроль сопровождал все этапы формирования рынка нефти и нефтепродуктов — достаточно вспомнить пример разделения Standard&Oil на несколько компаний в США столетие назад. Кардинально различается система наказаний в России и в развитых странах за нарушение антимонопольного законодательства. Там невыгодно и опасно нарушать антимонопольное законодательство. Экономические санкции могут составить до 10\% годового оборота компании. Предусмотрена и уголовная ответственность, а сроки, учитывая возможные негативные последствия для экономики вследствие нарушения антимонопольного законодательства, могут составлять до 10 лет лишения свободы.
В письме, которое ФАС направила премьер-министру, говорится, что «лишь 87\% произведенных в стране автомобильных бензинов остается на внутреннем рынке». Вообще-то, 13\% — не столь большая доля для страны, которая богата нефтью и несколько тяготится ролью «сырьевой державы». Следует ли из этой цитаты, что ФАС считает необходимым закрыть границу для экспорта российского бензина? Не логичнее ли заняться состоянием отечественной переработки? Но как государство может повлиять на частные компании, владеющие НПЗ?
В условиях низкого уровня выхода высококачественных нефтепродуктов даже незначительный их экспорт в период повышенного спроса создает напряженную ситуацию на внутреннем рынке. Особенно это касается дизтоплива и тем более мазута с преобладающими поставками на экспорт. В настоящее время из всего произведенного дизельного топлива экспортируется, по данным Госкомстата, 55\%, а доля экспортируемого мазута составляет 65\% (по другим оценкам эта доля еще более высокая). Речь в данном случае идет не о закрытии границ для экспорта нефтепродуктов, а о дифференциации таможенных пошлин на нефтепродукты. При этом важно, чтобы они носили регулирующий характер, а механизм их установления учитывал сезонность спроса. Полагаем, что пошлина на нефтепродукты не должна быть меньше 90\% от пошлины на нефть. При этом в периоды повышенного спроса пошлины на нефтепродукты должны повышаться: на светлые нефтепродукты — в весенне-летний и летне-осенний периоды, а на мазут — в зимний период.
Кроме того, нужно заниматься и состоянием переработки нефти. Об этом, в частности, говорится в Энергетической стратегии России до 2020 года, где одной из основных задач развития нефтяного комплекса признано углубление переработки нефти, комплексное извлечение и использование всех ценных попутных и растворенных в ней компонентов. Основным же направлением развития отечественной переработки является модернизация и реконструкция действующих нефтеперерабатывающих заводов с опережающим строительством мощностей по углублению переработки нефти, повышению качества нефтепродуктов.
Если вернуться к теме внешнеторгового регулирования, то тот факт, что пошлины на нефтепродукты ориентированы на 90\% от пошлины на нефть, как раз стимулирует нефтепереработку. Но при этом имеет ли смысл стимулировать повышенный экспорт темных нефтепродуктов (а тем самым и неэффективную нефтепереработку), устанавливая низкие пошлины, особенно в зимний период, когда будет иметь место повышенный спрос на них не только на внешнем, но и на внутреннем рынке? Эти вопросы будут предметом дискуссии на одном из ближайших заседаний Комиссии по защитным мерам.
Антимонопольные органы на местах зачастую сводят контроль над топливным рынком к эффектным рейдам и показательной порке отдельных предпринимателей. Насколько эффективны эти меры? И нужно ли вообще бороться силовыми методами за понижение цен? Ведь низкие цены — это низкая рентабельность бизнеса и, как следствие, дефицит. Можно ли доверить поиск «золотой середины» самим участникам рынка и что для этого необходимо?
Даже при желании мы не смогли бы проводить эффектные рейды. Замечу, что ФАС России не обладает, в отличие от наших коллег за рубежом, какими-либо полномочиями правоохранительных органов. В то же время наши сотрудники проводят расследования крупных правонарушений в экономической сфере, возбуждают дела по фактам нарушений антимонопольного законодательства, выигрывают их в судах.
Это достигается за счет того, что ведется постоянный еженедельный мониторинг ситуации на рынках нефтепродуктов, проводятся проверки хозяйствующих субъектов, ведется постоянная аналитическая работа. При том, что квалификация наших сотрудников в экономической, правовой и технической сферах высока, зарплата сотрудников территориальных органов ФАС ниже средней по субъектам РФ, где они осуществляют свою деятельность. Как вы понимаете, зарплата юристов наших оппонентов выше в десятки раз. Они судятся с нами до последних инстанций. Недавно такая попытка была предпринята даже с обращением в Европейский суд по правам человека! Безрезультатно. Мы стараемся работать не эффектно, а эффективно.
Действительно, результативность применения антимонопольного законодательства, в том числе на рынках нефти и нефтепродуктов, могла бы быть значительно выше, если бы санкции за нарушение антимонопольного законодательства были адекватны негативным последствиям для экономики. Максимум чем рискуют нарушители, так это остаться «при своих», в случае если к ним будет применена санкция по изъятию необоснованно полученного дохода. Максимально возможные штрафы же за неисполнение предписания в размере 5000 МРОТ для участников рынка нефти и нефтепродуктов не являются сколь-нибудь серьезным сдерживающим фактором.
Мы боремся за то, чтобы цены на внутреннем рынке были рыночными и формировались в условиях справедливой конкуренции. Баланс спроса и предложения, или как вы говорите «золотая середина», не должны искажаться несовершенной структурой рынка, злоупотреблениями доминирующим положением отдельными его участниками или ценовыми сговорами.
Сообщить об опечатке
Текст, который будет отправлен нашим редакторам: